Cadre Légal Variable
La première chose à comprendre, c'est qu'il n'existe pas de réponse unique. Le cadre légal concernant les capitaux étrangers dans le nucléaire est intrinsèquement lié à la politique de chaque État. Dans des pays comme la France ou les États-Unis, le nucléaire est considéré comme une activité stratégique vitale pour l'indépendance nationale. Par conséquent, les restrictions à l'investissement direct étranger (IDE) y sont très strictes. En France, par exemple, l'État conserve une participation majoritaire et un contrôle opérationnel via EDF. Un investisseur étranger ne peut prétendre détenir une part majoritaire dans une entité exploitant une centrale. À l'inverse, d'autres pays adoptent une approche plus ouverte pour attirer les capitaux et les technologies. Le Royaume-Uni, avec le projet de Hinkley Point C, a mis en place un modèle où l'opérateur EDF détient une part majoritaire, mais avec un financement significatif provenant d'investisseurs chinois (CGN). Cela montre une flexibilité dans la structure capitalistique, tout en maintenant un contrôle serré sur les aspects de sécurité et d'exploitation via des autorités de régulation indépendantes comme l'ONR au Royaume-Uni. La clé réside dans la distinction entre propriété capitalistique et contrôle opérationnel. Même lorsqu'une participation minoritaire est autorisée, les pouvoirs de décision sur la sûreté, la sécurité et la gestion des combustibles usés restent presque toujours entre les mains d'entités nationales ou sous contrôle strict de l'État d'accueil.
Dans mon expérience, la négociation de ces cadres est un travail de longue haleine. Je me souviens d'un dossier où un consortium asiatique souhaitait investir dans un projet de nouvelle capacité en Europe de l'Est. La discussion ne portait pas seulement sur le pourcentage de capital, mais sur une liste exhaustive de "droits de veto" réservés à l'État hôte et à l'opérateur historique. Des clauses spécifiques encadraient strictement l'accès aux données techniques sensibles et les modalités de transfert de dividendes. Cela va bien au-delà d'un simple accord d'actionnariat ; c'est un pacte de confiance et de souveraineté. Le droit nucléaire national est donc la bible à étudier en premier, mais il faut aussi scruter les traités bilatéraux d'investissement, qui peuvent parfois offrir des protections supplémentaires aux investisseurs étrangers, même minoritaires. Cependant, en cas de tension perçue entre un traité et un intérêt stratégique national, c'est souvent la loi nationale qui prévaut, ce qui introduit une certaine dose de risque politique dans l'équation.
Sécurité Nationale Primordiale
L'angle de la sécurité nationale est incontournable et domine toutes les autres considérations. Une centrale nucléaire n'est pas une usine comme les autres ; c'est une infrastructure critique dont la compromission pourrait avoir des conséquences catastrophiques. Par conséquent, tout investissement étranger est soumis à un examen approfondi par des comités d'investissement étranger, comme le CFIUS aux États-Unis ou des mécanismes similaires en Europe. Ces examens ne se limitent pas à la nationalité des fonds, mais remontent souvent jusqu'aux bénéficiaires effectifs ultimes. J'ai vu des dossiers être retardés de plusieurs mois, voire rejetés en douce, parce que la structure capitalistique de l'investisseur était jugée trop opaque ou présentait des liens, même indirects, avec des États considérés comme à risque.
La notion de "contrôle" est ici cruciale. Les autorités veillent à ce qu'aucun investisseur étranger, même minoritaire, n'ait la capacité d'influencer des décisions pouvant affecter la sécurité physique, la cybersécurité ou la non-prolifération. Cela se traduit par des statuts d'entreprise qui isolent complètement ces décisions dans un comité contrôlé par des nationaux. Un terme professionnel clé ici est celui de **"Golden Share"** ou action spécifique détenue par l'État, lui accordant un droit de veto sur des sujets définis. Dans les faits, pour un investisseur étranger, cela signifie que son retour sur investissement est principalement financier. Son influence sur la gouvernance opérationnelle sera minime, voire nulle. C'est un point qu'il faut absolument intégrer dans son modèle économique : on investit dans un actif régulé et contrôlé, pas dans une entreprise qu'on pourra piloter librement.
Modèles de Coopération
Face à ces restrictions, des modèles de coopération innovants ont émergé. Le plus courant est le modèle EPC (Engineering, Procurement, Construction) où une entreprise étrangère, comme Rosatom ou KHNP, construit la centrale puis en transfère l'exploitation à un opérateur local. L'investisseur étranger est ici un fournisseur de technologie et de services, pas un propriétaire-exploitant. Un autre modèle est la co-entreprise, comme évoqué avec Hinkley Point C, où l'investisseur étranger prend une participation minoritaire dans la société de projet. Enfin, le modèle de location-opération (BOO, Build-Own-Operate) est extrêmement rare dans le nucléaire civil en raison des enjeux de souveraineté, mais peut exister sous une forme très encadrée dans certains pays.
Je pense à un cas concret que nous avons accompagné : un fabricant européen de composants critiques souhaitait s'impliquer dans un projet au Moyen-Orient. Plutôt que d'investir en capital, il a structuré son intervention via un contrat à long terme de fourniture et de maintenance, couplé à un prêt obligataire garanti par des exportations. Cela lui a permis d'avoir une visibilité sur ses revenus et de participer au projet sans déclencher les freins liés à un investissement direct dans un actif nucléaire. Cela demande une ingénierie financière et juridique pointue, mais c'est souvent la seule voie praticable. La leçon est claire : la flexibilité et la créativité dans la structuration des accords sont essentielles pour naviguer dans ce champ miné réglementaire.
Transfert Technologique Sensible
Le volet technologique est un point d'achoppement majeur. Les technologies nucléaires civiles sont duales, à la frontière entre énergie et défense. Leur transfert est strictement contrôlé par des régimes internationaux de non-prolifération (TNP, Groupe des fournisseurs nucléaires) et par des législations nationales (comme le Part 810 aux États-Unis). Même dans le cadre d'un investissement autorisé, l'accès au "cœur" de la technologie (la conception du réacteur, les logiciels de contrôle-commande, la chimie du combustible) sera très probablement limité ou interdit. Les contrats prévoient des clauses de confidentialité draconiennes et des pénalités astronomiques en cas de violation.
Pour un investisseur dont la stratégie est d'acquérir du savoir-faire, cette voie est donc pratiquement fermée. L'objectif est plutôt de participer au financement d'un actif infrastructurel stable et de long terme, ou d'y associer la vente de services ou de combustibles. Une réflexion personnelle sur ce point : dans mon travail, je vois souvent la frustration des équipes techniques des investisseurs qui butent sur ces barrières. La clé est d'aligner très tôt les objectifs de l'investisseur avec les réalités légales. Vouloir "apprendre en investissant" dans le nucléaire est une stratégie vouée à l'échec. Il faut plutôt voir cela comme un investissement dans un actif à rendement régulé, avec un partenaire local fort qui gère tout l'opérationnel sensible.
Risques et Atténuation
Investir dans le nucléaire à l'étranger comporte des risques spécifiques au-delà du risque opérationnel classique. Le risque politique est élevé : un changement de gouvernement peut remettre en cause les accords, comme on l'a vu dans certains pays où des projets ont été annulés ou renationalisés. Le risque réglementaire est aussi omniprésent : après un incident comme Fukushima, les normes de sûreté peuvent être durcies du jour au lendemain, entraînant des surcoûts importants qui peuvent peser sur la rentabilité. Enfin, le risque de réputation est réel, surtout pour les investisseurs institutionnels sensibles à l'opinion publique.
Pour atténuer ces risques, les instruments sont limités mais existent. Les garanties des agences de crédit à l'exportation (ECA) sont souvent cruciales pour couvrir le risque politique et une partie du risque commercial. Les contrats doivent prévoir des mécanismes de compensation en cas de changement de loi ("Change in Law") pour protéger les investisseurs. La diversification géographique des investissements dans le secteur de l'énergie est aussi une sage précaution. Dans mon quotidien, je conseille toujours de constituer des dossiers extrêmement solides pour les autorisations, en anticipant toutes les objections possibles des régulateurs et des comités de sécurité. Une préparation minutieuse en amont est le meilleur moyen de réduire l'incertitude, même si elle ne l'élimine jamais complètement dans un secteur aussi sensible.
Perspectives d'Évolution
Le paysage évolue lentement. La pression pour décarboner les économies et la nécessité de financer des projets nucléaires très coûteux pourraient pousser certains pays à assouplir légèrement leurs règles, notamment pour les petits réacteurs modulaires (SMR) qui présentent un profil de risque différent. Ces technologies, potentiellement plus standardisées et avec des enjeux de sécurité différents, pourraient ouvrir la porte à des modèles d'investissement plus flexibles. Par ailleurs, les fonds souverains et les investisseurs institutionnels recherchent des actifs à long terme et stables, ce que le nucléaire peut offrir, sous certaines conditions.
Mon opinion personnelle, forgée par ces années d'observation, est que nous n'assisterons pas à une libéralisation massive. La souveraineté énergétique restera la priorité. En revanche, nous verrons probablement une sophistication accrue des instruments financiers (fonds dédiés, obligations vertes labellisées "nucléaire", co-investissements publics-privés complexes) pour canaliser les capitaux privés et étrangers sans céder le contrôle. L'avenir est à des partenariats public-privé très structurés, où chaque partie joue un rôle bien défini : l'État et l'opérateur historique gardent la main sur la sûreté et la sécurité, tandis que les investisseurs privés et étrangers apportent des capitaux et une expertise financière. Pour un investisseur, la patience et la capacité à s'inscrire dans un cadre strict seront donc plus que jamais des vertus cardinales.
Conclusion
Pour conclure, la réponse à la question « Existe-t-il des restrictions sur les capitaux étrangers pour la construction et l'exploitation de centrales nucléaires ? » est un « oui » retentissant, mais nuancé. Ces restrictions, dictées par des impératifs de sécurité nationale et de contrôle technologique, sont la norme dans la plupart des pays. Elles ne signifient pas pour autant que la porte est fermée. Des opportunités existent sous forme de participations minoritaires, de prêts, de contrats EPC ou de fourniture de services spécialisés. La clé du succès réside dans une compréhension fine du cadre légal local, une acceptation du fait que le contrôle opérationnel restera national, et une structuration créative et robuste de l'investissement. L'objectif de cet article était de démystifier ce paysage complexe et de fournir aux investisseurs aguerris des points de repère concrets. L'importance du sujet ne fera que croître avec la relance du nucléaire dans la transition énergétique. Les investisseurs qui prendront le temps de comprendre ces règles du jeu spécifiques, et de s'entourer d'experts connaissant à la fois la finance et les arcanes réglementaires du secteur, seront les mieux placés pour saisir les opportunités qui se présenteront, tout en gérant les risques inhérents à ce domaine stratégique.
## Perspective de Jiaxi Fiscal Chez Jiaxi Fiscal, après avoir accompagné de nombreux acteurs sur des projets d'infrastructure critiques, notre analyse est que le secteur nucléaire représente un cas d'école de la tension entre ouverture aux capitaux globaux et préservation des intérêts stratégiques nationaux. Pour un investisseur étranger, l'approche doit être fondamentalement différente de celle d'un projet énergétique classique. Nous conseillons systématiquement une phase de due diligence extrêmement poussée, non seulement financière et technique, mais surtout juridique et géopolitique. Il est impératif de cartographier l'ensemble des parties prenantes étatiques et régulatrices en amont de toute négociation. Notre expérience nous montre que les modèles hybrides, combinant dette, prise de participation minoritaire et contrats de service à long terme, offrent le meilleur équilibre risque/rendement dans ce contexte. La relation avec l'opérateur historique local est primordiale et doit être construite sur la transparence et une définition très claire des rôles. Enfin, la patience est une vertu : les délais d'obtention des autorisations sont longs et imprévisibles. Une stratégie d'investissement dans le nucléaire doit s'inscrire dans un horizon de très long terme, avec une tolérance au risque politique soigneusement calibrée. Pour ceux qui acceptent ces contraintes, l'investissement peut offrir une visibilité et une stabilité de cash-flows rares, adossées à un actif infrastructurel de première importance.
